一只鸟的翅膀，何以煽动一场改革？位于湖南省西南部的南山国家公园候选区崀山片区是全球纬度最低的朱鹮野生种群繁育地，为满足朱鹮栖息需求，传统化肥农药在当地被禁用，贴上“朱鹮稻”的生态标签后，稻米价格翻番，周边特色乡村民宿一房难求。这是南山国家公园候选区进行国家公园体制改革试点的缩影，通过管理体制重构、特许经营制度设计等探索，破解多头管理的难题，将严格的生态约束转化为可持续的发展资本，为生态文明体制改革写下一份生动的答卷。
刚刚过去的“十四五”时期，是我国生态文明建设和生态环境保护工作具有里程碑意义的五年。在这五年中，一场关于生态文明制度体系的系统性重塑全面展开，责任链条被压紧压实。改革的利刃，直指“绿水青山”与“金山银山”之间的转化壁垒，推动污染防治向纵深推进，绿色低碳高质量发展迈出坚实步伐。
那么，这场深刻的变革是如何发生的？制度的“边框”如何划出发展的新空间？市场的“活水”怎样激发出内生动力？各方力量又如何“攥指成拳”，实现从单打独斗到协同共治的跨越？回顾“十四五”，我国开展了一系列以制度创新驱动绿色转型的生动实践。
系统重塑，筑牢绿色发展的制度根基
生态环境保护，重在建章立制，也就是将保护生态环境的政治决心与科学理念，固化为全社会共同遵守的行动规则和可持续的治理体系。“十四五”时期，一系列生态文明体制改革措施的出台，将绿水青山就是金山银山的理念制度化，从根本上扭转以牺牲环境为代价的传统增长模式，以高水平保护支撑高质量发展。
作为生态文明制度体系的核心组成部分，生态环境分区管控、环评和排污许可构成了源头预防、过程管控、末端治理的全链条生态环境管理闭环。生态环境分区管控为各类开发建设活动提供生态环境的“底线”和“边框”；环评在规划与项目落地环节发力，把好环境准入关；排污许可则是连接源头管控与末端治理的关键枢纽，实现对固定污染源全生命周期的精准监管。“全链条”改革持续走深走实，不仅有效提升生态环境治理效能，更成为优化营商环境、服务高质量发展的有力举措。
在上海张江科学城，整个区域被划分为43个环境管控单元，符合准入要求的项目就可以从环评审批转为环评豁免；在江苏苏州，生态环境分区管控引导轨道交通规划完整避开了生态敏感区域；在辽宁葫芦岛，生态环境分区管控成果被落实在“美丽海湾”创建过程中，指导实施海湾环境综合治理与生态修复，显著提升治理效能。
过去，企业投资项目常因环评阶段发现选址不当而被否决，造成巨大的行政成本和经济损失。如今，全国被划分为4万多个环境管控单元，每个单元都拥有量身定制的“正面清单”与“负面清单”，明确“能做什么、不能做什么”，从源头上遏制了“两高”项目的盲目上马，也为风电、新能源汽车等高技术、低排放项目开辟了绿色通道。
目前，全国386.7万家固定污染源被纳入排污许可“一证式”管理。排污许可证将生态环境质量改善要求转化为对每个固定污染源的许可排放要求，既是企业守法、政府执法、社会监督的根本依据，也是落实企业主体责任的关键抓手。
责任体系的完善，是另一块关键的制度拼图。2025年出台的《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》，将集体责任细化为7类领导干部的具体岗位职责，并明确了追责情形，将权责一致的要求体现在明责知责、担责尽责的全过程，补上了党政领导干部责任体系中的关键环节。这一规定还推动末位分管向“一把手”负责转变，让党委走向前台，使生态环境保护工作真正走入地方党委“议事厅”。
激活市场，让绿水青山“有价可循”
如果说基础性制度为生态环境保护划定了底线，那么，一系列市场机制的设计，则更好地促进了绿水青山向金山银山的转化，让越来越多人意识到生态环境保护是“有利可图”的事业。
2025年12月，山东信发集团又卖出了97万吨碳配额，获益5820万元。至此，信发集团通过出售碳配额，累计已经拿到12.9亿元“碳红包”。而为了从污染大户变身“卖碳翁”，信发集团共关停23座“小火电”，上马超超临界机组，将每一块煤吃干榨净。
经过十多年的发展，我国已建立了全球覆盖排放量最大的碳排放权交易市场，启动了全国温室气体自愿减排交易市场，具有中国特色的碳市场制度体系初步建成。从被动减排的“压力”到主动卖碳的“动力”，碳市场让企业的环保账变成了清晰的经济账，有效激活了节能减排的内生动力。
生态产品价值实现并非简单“卖风景”，而是通过系统性制度创新，建立“绿水青山”与“金山银山”之间的长效转化通道。“十四五”期间，各地积极实践，形成了很多有成效、可复制的经验模式。比如，陕西省商洛市建立生态产品价值和碳汇评估平台，解决生态产品价值度量难问题，通过多种措施促进特色农业溢价增值；福建省龙岩市永定区实践“碳汇+生态司法+产业”模式，将废弃矿山修复后开展花卉种植并开发林地碳汇项目，成功将263.1万亩林地转化为“碳库”“钱库”。
当绿水青山成为可交易、可增值的资产，老百姓能够获得实实在在的经济回报，自然会成为生态环境保护的坚定支持者。因此，这项措施实施的意义远不止于生态环境保护，更是发展理念和模式的深刻变革，为解决生态与发展难题提供了一套系统性的经济方案。
金融业为转型发展提供了源源不断的“血液供给”。“十四五”期间，我国绿色金融发展迈入从框架建立到系统完善的关键阶段，成为服务“双碳”目标与经济绿色转型的核心力量。在这期间，我国的绿色金融已从传统的信贷、债券，向“多元工具融合”的创新模式拓展，绿色信贷资产证券化（ABS）、生态环保公募不动产投资信托基金(REITs)、生态环境导向开发（EOD）模式等创新产品加速落地，进一步丰富了绿色融资工具箱，有效解决了气候治理、生物多样性保护等领域“高风险、低收益”的融资难题。
协同共治，“攥指成拳”破解复杂生态难题
生态环境问题的复杂性和关联性，决定了“单打独斗”难成气候，“协同共治”方能破局。
党的二十大报告明确提出，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。这并非四个独立任务的简单叠加，而是推动经济社会发展全面绿色转型的系统性方略，是新征程上全面推进美丽中国建设战略部署的实践深化。
大气污染物和温室气体具有“同根同源”的特点，将减污与降碳结合，能够系统性解决生态环境与气候变化两大问题，实现高质量发展。多年来，我国将多重目标系统整合，推动气候政策与环境政策在规划、标准、监测、考核等环节的深度融合，以实现综合效益最大化。
应对气候变化是全人类面临的共同挑战，“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期。为此，我国构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系，明确了碳减排的时间表、路线图，出台了重点行业重点领域实施方案和科技支撑、统计核算、财政支持等支撑保障方案，推进“十四五”碳排放强度持续下降。
继河南、山东签署两轮黄河流域横向生态补偿协议后，2025年9月，河南再与沿黄省份山西、陕西签署协议，将水质改善与经济利益直接挂钩，形成“责任共担、上下游共治、效益共享”协同治理格局。大流域需要协同，小流域同样需要聚力。湖北十堰在茅塔河流域治理中，实施了从“山地涵养”到“生态修复”的全链条治理，不仅让水质稳定达标，更通过发展蜂蜜产业、民宿经济，带动流域内农村人均收入增长42%。
从大气污染联防联控到流域协同共治，从横向区域协作到纵向部门联动，“十四五”期间，各地区、各部门在协同治理方面进行了丰富的实践，并搭建了信息共享平台，建立了联席会议、联合循环、案件移送等工作机制。这些实践也充分证明，只有政府、市场、社会等各方力量各展所长、协同发力，才能真正破解复杂生态环境问题，实现从“单打独斗”到“攥指成拳”的深刻转变。
展望“十五五”，新征程上仍需向深化改革要动力，持续提升生态环境治理现代化水平，让“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”的步伐更加坚实，为全面推进美丽中国建设奠定更为牢固的基础。（作者：中环报记者刘秀凤）
