生态环境是有机统一的整体，具有鲜明的系统性与关联性，其保护治理天然需要打破行政区划边界。但长期以来，我国生态环境治理沿用以行政区划为单元的属地管理模式，导致流域上下游、大气污染传输通道沿线等区域出现“上游保护、下游受益，一方治理、多方污染”的利益失衡，从而产生治理责任推诿和跨界污染纠纷现象，制约着生态环境治理效能的提升，亟须通过法治化路径构建长效解决方案。
实践探索与制约瓶颈
为破解跨行政区生态环境治理难题，我国自开展生态补偿试点工作以来，经过20余年探索，逐步形成以纵向财政转移支付为基础、横向区域协商为补充的生态保护补偿格局。
我国跨行政区生态保护补偿制度的发展历程，呈现从政策试点到规范完善、从单一资金补偿到多元协同共治的渐进特征，可划分为三个阶段。
探索起步期（2000年—2010年）以纵向财政补偿为主，跨界补偿初步萌芽。国家通过中央财政转移支付扶持生态保护地区，部分流域开展上下游协商补偿试点，但未形成制度化横向补偿机制，主要依赖中央统筹与地方自愿协商。
试点推进期（2011年—2020年）以横向生态保护补偿为重点。2012年新安江流域启动全国首个跨省上下游横向生态保护补偿机制试点，随后京津冀及周边地区大气污染防治协作机制、云贵川三省加强赤水河流域共同保护等试点相继推开，形成“中央引导、地方协商、权责清晰、利益共享”的实践雏形，“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则逐步明确。
规范提升期（2021年至今）法治化进程加速。随着《生态保护补偿条例》施行、生态环境法典确立相关法定地位，补偿范围拓展至森林、湿地等多个领域，补偿方式向多元补偿转型。
经过多年实践，我国形成三种主流生态保护补偿模式。一是资金补偿模式，作为最基础的模式，由上下游协商设立资金池，依据生态环境质量考核分配资金，以新安江“水质对赌”为典型代表。二是产业协作模式，突破单一资金补偿局限，生态受益地区为生态保护地区提供产业扶持、技术援助等支持，推动从“输血式补偿”转向“造血式发展”。三是生态产品市场化模式，依托排污权、碳汇交易等市场机制，实现生态价值市场化转化，平衡区域利益并减轻财政压力。
尽管实践取得阶段性成效，但跨行政区生态保护补偿长期依赖政策推动与行政协商，缺乏刚性法律约束，存在法律性质模糊、补偿标准不一、资金监管缺位、协议履行乏力等问题，难以形成长效机制。具体来看主要存在以下短板。
一是法律定位模糊，制度刚性不足，横向补偿多依据地方行政协议，法律性质界定不清，补偿协议缺乏强制约束力，违约追责困难。二是补偿标准多依赖地方协商，未全面覆盖生态保护直接成本与发展机会成本，存在补偿偏低、利益分配不均等问题，影响生态保护地区的积极性。三是资金运作不规范，筹集渠道单一、财政依赖度高，对资金的分配使用缺乏透明监管，绩效评价体系不完善。四是保障薄弱，缺乏争议解决机制，补偿协议多为阶段性试点，易出现“试点结束即机制停滞”现象。五是协同治理衔接不足，生态保护补偿与跨区域规划、执法等机制衔接不足，未形成“补偿+共治”闭环。
法律支撑与法理定位
即将施行的《中华人民共和国生态环境法典》作为生态环境领域的基础性、综合性法典，为跨行政区生态环境治理构建了法理框架，提供了法律遵循。
生态环境法典明确了“建立健全跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制”，实行“四统一”，即统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施。这打破了行政区划壁垒，确立了生态系统整体性治理原则。生态环境法典明确“生态保护补偿”专章，要求“建立健全生态保护补偿制度”，建立财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，明确地方政府主体责任。这进一步强化了“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则。生态环境法典还为重点区域大气污染、跨行政区域固体废物污染等领域建立联防联控机制提供了法律依据。
生态环境法典的施行，将推动跨行政区生态保护补偿实现三大法治化转变：一是从政策驱动向法律驱动转变，将地方自愿协商上升为法定责任，强化制度刚性；二是从分散试点向体系化规范转变，构建统一制度框架；三是从单一资金补偿向协同共治补偿转变，推动补偿与跨区域治理深度融合，提升整体效能。
结合生态环境法典立法精神与《生态保护补偿条例》有关要求，可以看出跨行政区生态保护补偿是兼具公法属性与协商属性的特殊行政法律安排。一方面，公法属性鲜明，补偿主体为地方政府，目的是履行生态保护法定职责、实现公共利益，补偿内容受法律强制约束；另一方面，具有协商合意属性，补偿标准、方式等由地方政府平等协商约定，体现协同治理的自愿性。这种“公法主导、合意补充”的性质，决定了其既要坚守法律底线，又要尊重地方协商空间。
系统完善跨行政区生态保护补偿机制
在生态环境法典即将施行的背景下，推动区域环境协同治理法治化，将实践经验上升为法律制度，明晰生态保护补偿的法律定位与运行规则，成为一项重要课题。
为此，可以从先行探索的实践案例中汲取宝贵经验。新安江作为钱塘江源头，上游黄山市为保护水质承担了生态保护成本，下游杭州市直接受益，利益失衡突出。从2012年起，皖浙两省在新安江流域启动全国首个跨省横向生态保护补偿试点，核心机制包括：“水质对赌”资金补偿模式，以断面水质为考核依据，达标则下游补偿上游，反之则上游补偿下游；多层级协商机制，实现省、市、县常态化沟通；多元补偿方式，从资金补偿转向产业协作等“造血”式补偿；联合监测执法机制，实现共治共享。试点后，新安江水质连续十余年达到优良标准，上下游实现生态共赢。京津冀及周边大气污染传输通道城市的生态保护补偿模式聚焦环境空气质量改善，核心机制包括：“空气质量考核+生态保护补偿”联动机制，以细颗粒物、臭氧浓度等为考核指标，达标补偿、超标扣罚；探索跨区域碳汇补偿、产业转移帮扶等多元模式，推动联防联控。其亮点是打破行政分割，实现统一监测、考核、补偿。
根据生态环境法典要求，结合实践经验，笔者建议未来可从以下方面完善跨行政区生态保护补偿机制。
明晰补偿主体，明确权责划分。坚持生态优先、利益平衡原则，兼顾保护成本与受益程度。确立地方政府为核心、社会主体为补充的多元格局。省级、市级政府为法定主体，负责签订协议、履行义务，相关部门分工负责具体工作任务落实，鼓励社会力量参与。明确相关各方权责，生态保护地区承担生态质量改善、污染治理责任；生态受益地区承担支付补偿、提供帮扶责任；上级政府负责指导、协调、监督。
推动生态保护补偿与协同治理深度融合。推行多元补偿、协同共治模式，实现“输血”与“造血”并重。将补偿纳入区域环境协同治理框架，建立跨区域“四统一”机制，推动治理一体化。结合产业优化、生态修复，通过产业转移、技术帮扶等，增强生态保护地区自身的发展能力。
确定公正的补偿标准核算体系。围绕生态质量指标，建立量化考核、精准补偿机制。构建“成本核算+受益评估+动态调整”体系，补偿标准覆盖生态保护直接成本与发展机会成本，结合生态受益地区受益程度、经济发展水平确定额度。建立统一核算规范，由国家相关部门制定核算指南，引入第三方评估。建立动态调整机制，根据经济发展、生态需求等定期调整补偿额度。
规范补偿资金的筹集、分配与监管。拓宽资金渠道，形成财政为主、社会为辅、市场补充的多元体系，地方政府足额出资，中央财政引导支持，鼓励设立补偿基金、吸引社会资本，依托市场机制增加资金来源。健全分配机制，以生态质量考核为依据量化分配，明确资金专项用途。建立全流程监管与绩效评价体系，公示资金使用情况，考核结果与后续资金分配挂钩。
强化协议履行保障与争议解决机制。上级政府常态化监督补偿工作，定期考核评估、督促整改。构建多元化争议解决机制，设立专门调解委员会，优先协商调解，调解不成则引导进入司法程序。
总而言之，跨行政区生态保护补偿是破解行政分割、推进区域环境协同治理的有力抓手，其法治化构建是生态环境法典实施的要求，也是推进生态文明建设的保障。立足法典施行，应明确跨行政区生态保护补偿的特殊行政法律定位，通过明晰权责、科学核算标准、规范资金运作、强化保障、融合协同治理，构建系统化法律机制。未来，需加快出台配套司法解释与实施细则，将跨行政区生态保护补偿试点经验上升为全国统一规范，推动补偿从政策试点走向法治化轨道，实现“保护者受益、受益者补偿”，破解跨界生态环境治理难题。随着生态产品价值实现机制不断完善，跨行政区生态保护补偿将进一步向市场化、多元化、精细化发展，打破行政壁垒与利益分割，实现生态、经济、社会效益统一，为建设人与自然和谐共生的现代化提供支撑。（作者：陆维福 作者单位：中国科学技术大学科技创新与区域发展研究中心）
