近日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）正式对全社会公开，标志着我国正在逐渐形成“强制+自愿”“政府+市场”“国内+国际”的立体化碳排放交易制度体系，碳市场建设开启新篇章。《意见》锚定建设“更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场”，有助于系统性破解流动性不足、机制不完善、创新不足等碳市场建设过程中的关键难题，为绿色低碳转型提供制度保障和市场动能。
碳市场机制已经成为我国气候治理的重要政策工具。早在2011年，国家应对气候变化主管部门就采取地方先行、试点推进的方式在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市开展了碳排放权交易试点，覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业，为全国碳市场建设提供了宝贵经验。经过十年的探索实践，2021年7月16日全国碳排放权交易市场正式启动，迄今已经形成了全球覆盖温室气体排放量最大的市场。截至8月28日，全国碳市场碳排放配额累计成交量6.94亿吨，累计成交额477.16亿元。从制度体系而言，碳市场不仅包括全国碳排放权交易市场（俗称“强制碳市场”），也包括了全国温室气体自愿减排碳市场（俗称“自愿碳市场”），共同构建为全国碳市场，《意见》中明确了两个碳市场的定位、发展目标及相互关系。我国自愿碳市场起步较强制碳市场稍晚，于2024年1月22日正式启动。截至2025年8月28日，已累计成交250.16万吨，累计成交额2.1亿元。
全国碳市场建设是逐步完善的过程。自两个碳市场上线运行以来，市场活跃度较低、数据质量风控能力较弱、市场机制作用未充分发挥等新问题新挑战相继显现，对此《意见》开出了相应“药方”。
针对当前全国碳市场的市场交易主体单一、交易对象不足、交易产品匮乏等因素导致的碳市场活跃度较低等问题，《意见》一一给予了具体的政策方向指引。《意见》明确将针对不同碳市场，适时引入金融机构、非履约主体及自然人等，倡导各社会主体利用碳交易制度推动产品、活动碳中和。《意见》提出将“有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类”，为今后强制碳市场进一步扩围留足制度空间，此前生态环境部发布的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》已将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入全国碳市场，受控温室气体增加四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。《意见》还提出要支持金融机构稳慎推进碳金融产品和服务开发，企业拓展碳资产管理渠道。
对碳市场建设而言，数据是基石，数据质量是生命线，数据质量问题是经济利益驱动、企业能力短板、制度监管仍待完善等共同作用下的综合症，为此《意见》对数据质量管理也着墨颇多。解决数据质量问题，一方面，要提高相关主体的违法成本，“加大违法违规行为查处力度，严厉打击弄虚作假行为”，近年来碳市场的法律法规不断完善，从《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》《碳排放权交易管理暂行条例》到《生态环境法典（草案）》都对碳数据造假行为明确了法律责任和罚则；另一方面，要提升企业碳管理能力，积极采用关键计量器具，开展碳排放自动监测，按照规范开展碳排放核算，承担社会责任主动披露排放数据等；其中最关键的是健全监管体系，针对两个碳市场完善全链条的技术规范和标准，提升监测、报告和核查（MRV）能力，建设数智化的管理信息系统，建立审定、核查机构的退出机制，促使有关主体恪守诚信原则，推进行业自律。
此外，全国碳市场建设还存在市场化水平低、碳定价机制不健全的问题，《意见》通过优化配额管理制度，采用总量控制、有偿分配和配额储备等手段，充分利用碳市场的价格发现功能，完善碳定价机制。一是引入总量控制，目前碳市场以强度作为管控指标，企业可通过扩大生产稀释排放强度，导致实际减排效果受限，实施配额总量控制，将倒逼企业通过技术改造降低绝对排放量；二是引入有偿分配，采取拍卖、定价发售等市场化定价机制，反哺低碳项目开发和技术研发；三是引入配额储备制度，通过政府预留配额，平抑价格波动，从而形成稳定的成本收益预期；四是应对国际贸易碳壁垒，通过不断完善的碳定价机制和数据、标准的国际可信互认，助力我国企业有力应对欧盟碳边境调节机制等碳壁垒。
与此同时，《意见》也为涉碳产业带来了新的市场机遇。《意见》不仅是环境治理的顶层设计，也是产业布局的顶层设计，实质上提出了应对气候变化领域促进经济发展的重点举措。《意见》发布后，可再生能源和工业节能降碳、新型电力系统和氢氨醇储、非二氧化碳温室气体减排、碳清除和资源化利用、企业碳管理和碳金融、第三方核查核证及法律服务等领域也将引来新的发展机遇。相关企业应把握契机，加强技术应用、科技创新和能力建设，妥善布局、优化、盘活碳资产，助力经济社会全面绿色低碳转型。
（国家气候战略中心 柴麒敏 刘伯翰）
